辅正律师事务所 贵州辅正律师事务所 3月13日

县级政府性债务风险防范化解研究

贵州辅正律师事务所 石建惠

2015-2017年，随着中央对地方政府进行大规模债务置换，并对举债行为进行规范清理，县级政府纳入财政预算管理的显性债务获得有效管控，截至2019年8月末，全国地方政府债务余额214139亿元，控制在全国人大批准的限额之内。2018年11月，央行发布《中国金融稳定报告2018》，提出未纳入预算管理的地方政府隐性债务底数不清、增长较快、规模较大，县级政府隐性债务风险明显高于省级。

县级政府经济基础薄弱、财政收入稳定性差，管控难度大的隐性债务更使县级政府财政风险突出，存在较大风险隐患，需采取有效措施防范和化解债务。本文以目前县级政府性债务管控及化解中存在的问题为主要调研对象，根据现行法律法规，就县级政府性债务风险防范化解提出建议。

一、县级政府性债务主要风险

结合2018年度各省对地方政府债务审计情况，县级政府性债务风险主要体现在以下方面：

（一）违规举债、担保不绝

根据《预算法》规定，地方政府举借债务的方式只能是发行地方政府债券，并通过限额管理给地方政府举债设置上限，并明确除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。但县级政府在严控政府债务增量上落实不力，仍存在违规举债和对外提供担保的情形，如：2018年度，四川省5个市县存在违规举债、担保，涉及金额99.41亿元；湖南省8个市县通过不规范的PPP或政府购买服务项目、不规范的土地抵押举债127.62亿元，5个市县以医院、学校等企事业单位名义举债，或将市政道路等公益性资产抵押变相举债16.72亿元；河北省90个县区违规举借债务。违规举债、担保行为不绝，使县级政府隐性债务增长过快，加大县级政府偿债压力。

（二）未能全面清理甄别债务

摸清家底，才能对症下药制定有效的债务化解方案，但县级政府未能全面清理甄别债务，统计债务底数，使得债务化解方案制定不合理，无法达到管控债务的目的。主要存在如下问题：

1、债务统计口径不一致。河南省县级政府因对隐性债务认定口径把握不够准确，58个县（市、区）存在多填报隐性债务的情况，51个县（市、区）存在少填报隐性债务的情况；湖南省少计或多计政府性债务，12个市县因债务类型认定不准确、更新不及时或外债转贷未纳入债务系统等原因少计政府债务，16个市县因债务类型认定不准确、支出责任填报口径变化、重报或漏报等原因多计政府隐性债务；江苏省部分地区未将存量隐性债务利息纳入化债方案，使实际化债任务更重。

2、债务清理不规范。河南省16个县（市、区）组织填报的隐性债务项目信息不完整、不准确、不规范；河北省74个县区债务台账数据不够准确；海南省1个县少计隐性债务4570.86万元。

（三）化债方案不合理，债务资金闲置或使用不规范，债务压力向后递延并累积

近年来，各县级政府为加强债务管理，陆续印发了债务风险化解方案，但方案设计不合理，出现巨额偿债资金长期闲置或未使用于规定用途的情形，不仅未能有效化解债务风险，更使债务压力向后递延并累积，形成较大的财政风险。

1、巨额债务资金闲置或使用不规范。资料显示，2018年度，贵州省个别地区部分政府置换债券使用不规范，未用于指定项目；四川省48个市县2019年初未按化债方案足额安排预算资金用于化解隐性债务，98个市县54.01亿元债券资金闲置超一年，11个市县未按规定使用债券资金或调整用途未履行报批备案程序，涉及14.48亿元；湖南省7个市县将49.8亿元新增和置换债券资金闲置在财政或项目单位，3个市县将3.72亿元新增债券用于城市环境清扫等日常性支出；河南省23个县（市、区）隐性债务资金筹措和项目实施进度不衔接，隐性债务资金50.4亿元到位后闲置超过1年；山东省项目进展缓慢等原因，部分债务资金和新增债券资金未及时安排使用；河北省90个县区违规举借债务、未按规定用途使用债务资金、债务资金未发挥应有效益；安徽省2个市、县发行的政府债券募集资金中，有4.97亿元结存在财政部门，其中0.49亿元闲置1年以上。

2、化债方案不合理。江苏省隐性债务化解方案不够科学，少数地区前期化债比例安排偏低，导致化债任务和压力向后递延，个别地区因对化债政策理解有误，没有科学安排化债进度，而是简单地按照债务到期期限制订分年度化解计划，导致前几年化债比例安排过高，任务难以完成；海南省8个市县未按化债方案安排2.81亿元预算资金偿还隐性债务；

（四）不规范的手段化解政府债务

不规范清理地方政府债务，不仅侵害债权人利益，引发纠纷，更可能改变融资性质和交易结构，若无法提供其他担保措施的，直接影响金融机构资金安全，极易引发系统性金融风险。2018年度个别省的县级政府存在采用不规范的手段化解政府债务的情形，如浙江省7个市县政府未经债权人同意，撤销或者变更了相关债务项目的批复文件或承诺函；湖南省为化解政府隐性债务，8个市县未与金融机构充分沟通，单方面撤销政府承诺函；江苏省存在市场化改造化解债务制度不完善，审批监管不严，部分地区化债程序不够规范，未能取得债权人确认函的现象。

（五）隐性债务短期偿债压力大

县级政府隐性债务不能获得有效管控，多省在2018年度审计中披露县级政府隐性债务短期偿债压力较大，如贵州省黔西县2018年1-9月的综合债务率已达105.29%，高于警戒线；湖南省15个市县短期偿债压力较大，有的近3年需偿还债务超过当前债务总额的45%；山东省部分市县政府债务规模增长过快，债务率较高，超出当地财政承受能力，存在较大风险隐患。

二、县级政府性债务风险防范及化解建议

（一）全面、规范清理甄别隐性债务

参考政府公开文件，政府隐性债务主要指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）、《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发〔2018〕46号）《地方政府债务统计监测工作方案》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》下发后，县级政府对隐性债务的识别更具可操作性，政府相关部门应加强对相关文件的学习，统一隐性债务认定标准和统计口径，增大排查力度、覆盖范围，全面、规范的清理甄别隐性债务。

（二）债务化解方案应具有合法性、可行性

县级地方政府债务的构成比较复杂，除通过债券发行形成的政府债务，违法提供担保、不规范PPP或政府购买服务项目、以医院、学校等企事业单位名义举债、将市政道路等公益性资产抵押变相举债等形成的政府隐性债务，涉及复杂的交易结构，嵌套多层债权债务关系，因此设计债务化解方案时，应对每笔债务形成的原因进行具体分析，逐笔设计专项化解方案，才能确保方案的可行性。

债务化解方案还应具备合法性。债务化解不能通过政府行政行为强制解决，应与债权人平等协商，县级政府单方面撤销担保或解除合同，极易引发新的纠纷，不仅不能化解债务，还可能导致债务加速到期，增大政府短期偿债压力。另外，双方协商同意的化解方案还应符合现行法律法规的规定，涉及违法处置资产、违法担保的债务化解方案，也会因违反法律法规强制性规定被认定为无效，因此通过政府购买服务，引入法律服务机构参与县级政府债务识别、清理、化解具有必要性，能有效降低违法违规风险。

（三）加强债务化解方案执行的监督

县级政府存在债务化解方案未获得全面执行，巨额资金闲置或未用于置换存量债务的情形，应加强对债务化解方案执行的监督，提高债务资金使用效益，实施债务资金和项目穿透式监控，审计机构对债务化解情况持续进行跟踪审计，法律服务机构对债务化解方案的执行出具法律意见。

（四）增强县级政府隐性债务信息公开

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、财政部《关于印发<地方政府债务信息公开办法(试行)>的通知》，为依法规范地方政府债务管理，切实增强地方政府债务信息透明度，地方各级政府显性债务信息已基本实现公开，但隐性债务信息尚未实现公开，为推动县级政府隐性债务在阳光下运行，增强县级政府债务信息透明度，建议对清理甄别的隐性债务，对举债主体、举债渠道、产品形式、债务偿还期限、债务余额、还本付息安排等进行信息公开。

（五）强化相关责任主体的问责机制

自中央加大地方政府债务管控以来，相关部门出台了若干文件规范地方政府债务的形成、清理、化解，但仍无法杜绝不规范行为的发生，建议应强化相关责任主体的问责机制：

1、政府主要负责人。因缺乏严格规范的管理，未完全按照“谁审批、谁使用、谁负责”的原则明确责任主体，处罚问责力度不足，责任落实不到位，使一些县级政府和部门单位对预算法等财经法纪禁止性规定缺乏敬畏，违规举债、担保等行为时有发生。加强县级政府债务审计监督，坚持“花钱必问效、无效必问责”的原则，将政府债务管理情况纳入主要负责人经济责任审计范围，对违法违规举债、担保的，依法追究相关负责人的责任，并实行终身责任制。

2、金融机构负责人。金融机构是地方政府债务的主要资金来源，中央政府会为地方政府债务兜底的幻觉使金融机构频繁违法违规为地方政府提供融资，要求或接受地方政府提供担保承诺，应依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员的责任。

3、其他中介机构。为县级政府性债务清理或化解提供中介服务的会计师事务所、信用评级机构、资产评估机构、律师事务所，若违法违规出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书的，依法追究中介机构及其相关从业人员的责任。